【 引言 】2014年2月25日，習近平總書記在北京考察時調，要加大大氣污染治理力度，應對霧霾污染、改善空氣質量的首要任務是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴格控車、調整產業、強化管理、聯防聯控、依法治理等方面采取重大舉措。
【 摘要 】伴隨著經濟社會的蓬勃發展，北京市也面臨著生態環境質量持續退化的困擾，特別是復合型大氣污染特征顯著，空氣重污染時有發生，人民群眾改善空氣質量的呼聲尤為強烈。
2013年以來，北京市實施清潔空氣行動計劃，大氣污染治理對策逐漸從末端治理轉向全過程管控；從以濃度控制為主轉向濃度與總量并重；從注重企業治理轉向企業治理與區域和行業治理并重；從注重政府管控轉向全社會共治，堅持問題導向，圍繞“壓減燃煤、控車減油、污染減排、清潔降塵”等方面，采取體系規劃、區域協同治理、能源和產業結構調整、激勵公眾參與等方式，以超常規的措施和力度推進大氣污染防治工作，空氣污染治理步伐加快，空氣質量改善成效顯著。
北京市大氣污染治理，為其他城市提供了值得借鑒的經驗：實現地方大氣環境質量改善關鍵在于各級黨委政府堅強領導和決心，制定清晰明確的目標，提供有效支撐的法規、制度和政策，以及有力的措施和落實；同時，公眾的積極參與對于推動大氣環境改善和促進社會和諧至關重要。
【 關鍵詞 】空氣污染 藍天保衛戰 大氣污染治理
一、背景情況
首都北京是一座快速發展的特大型城市。截至2018年底，北京市常住人口2154萬人，地區生產總值30320億元，機動車保有量達608.4萬輛，年能耗總量達7320萬噸標煤。與2013年相比，經濟總量增長了53.1%、機動車保有量增長了11.9%、能耗增長了8.9%、人口增長了1.9%。北京在經濟騰飛的同時，也承載著巨大的環境壓力。
長期以來，由于北京市城市經濟快速發展，社會生產生活高位運行和不利的地形氣候，大氣污染防治困難重重，壓力巨大。2013年1月，北京市發生了持續性、大范圍、高濃度的空氣重污染，當月PM2.5平均質量濃度接近160μg/m3，引起了國內外的高度關注。2013年，PM2.5年均質量濃度89.5μg/m3，超出國家二級標準限值155.7%；PM10為108.1μg/m3，超標54.4%；NO2為56μg/m3，超標40.0%；全年重污染天數共58天，占全年的15.9%，相當于平均每周有一天重污染。
經過多方分析認為，影響北京空氣質量的主因是燃煤、機動車、工業和揚塵等污染排放量過大。從2013年情況看，煤炭是北京市能源的重要組成部分，占全市一次能源消費總量的23.3%，如電廠發電以燃煤為主，遠郊區分布著大量的燃煤鍋爐，居民普遍采用散煤取暖，煤炭燃燒產生的硫化物、氮氧化物、顆粒物等煤煙污染對空氣質量影響很大。機動車排放是CO、NO2等一次污染物和PM2.5、O3等二次污染物的主要來源，2013年全市機動車保有量為543.7萬輛，同時還有數千萬輛（次）外埠過境車輛。面對燃油車多且數量龐大的現狀，還存在機動車污染排放監管不夠的問題。在產業結構上，2013年北京市第二產業產值占GDP總量的21.7%，水泥、平板玻璃、鑄造、瀝青防水卷材、家具制造、化工等傳統高污染行業眾多，“散亂污”企業的無組織排放加劇了北京市大氣污染程度。城市運行長期處于高位狀態，2013年全市建筑施工面積超過2億平方米，工地揚塵點多、面廣、線長，揚塵污染問題突出。由于諸多因素的綜合影響，北京空氣質量距離國家標準和廣大市民期盼、首都功能定位還有很大差距，尤其在秋冬季，重污染易發、多發，嚴重影響首都國際形象和市民幸福指數。
黨的十八大以來，北京市牢牢把握“轉型期”大氣污染物排放來源和特征，以習近平生態文明思想為指導，始終堅持以人民為中心的發展思想，貫徹“五位一體”總體布局和新發展理念，堅決落實習近平總書記四次視察北京的指示，圍繞首都“四個中心”戰略定位，將藍天作為市民幸福生活重要標志，聚焦PM2.5污染治理，深挖減排潛力，以前所未有的力度治理大氣污染。至2018年北京各項污染物濃度出現快速下降，PM2.5、SO2、NO2、PM10年均質量濃度為51μg/m3、6μg/m3、42μg/m3、78μg/m3，比2013年分別下降43.0%、77.4%、25.0%、27.8%；空氣重污染天數從2013年的58天減少到15天，減少了74.1%，重污染發生頻次、污染程度、持續時間明顯下降，進一步增強了全市人民的“藍天”福祉，為建設國際一流和諧宜居之都奠定了堅實的生態環境基礎。
二、主要做法
自2013年以來，北京市積極應對新問題新挑戰，因地制宜，開拓創新，多方位、全過程地開展大氣污染治理，確保空氣質量全面、持續改善。
（一）夯實治理基礎
結合不同時期全市大氣污染物類型及污染變化特點，北京市不斷加強大氣污染防治工作的基礎建設。
1. 科學制定規劃。2013年制定了《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，同時每年制定具體的年度清潔空氣方案。2016—2017年，圍繞環境保護在京津冀協同發展中率先突破目標，先后制定實施了《北京市貫徹落實〈京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）〉實施方案》《〈京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案〉北京市細化落實方案》，在實施年度清潔空氣計劃措2013—2018年空氣質量各級別天數占比施的基礎上，出臺“加強版”措施。面對以城市運行和生活為主要大氣污染源的形勢，2018年陸續出臺《北京市打贏藍天保衛戰三年行動計劃》等，全面規劃北京市未來大氣污染路線圖。
2. 強化科技支撐。依托在京科研單位、大學和環保系統自身技術力量，在2014年和2018年，完成了兩輪PM2.5來源解析，詳細編制污染源排放清單，為找準北京市大氣污染成因、有針對性地開展PM2.5精準治污指明了方向。同時注重提升監測能力，于2013年建成35個覆蓋全境的自動監測子站；2016年升級監測技術，建成了“天空地”一體化空氣質量監測網絡，提高了監測和分析水平。同時，借助大數據技術，布設了1000余個PM2.5傳感器監測站，覆蓋325個鄉鎮（街道）；1020個覆蓋全市鄉鎮（街道）的大氣粗顆粒物（TSP）監測網絡于2018年底建成并投入運行。
3. 嚴格法規標準。2014年發布實施了我國首部以PM2.5為主要目標的地方大氣污染治理法規——《北京市大氣污染防治條例》，明確了北京市大氣污染治理的方向、模式和法律要求。2018年又對條款進行了進一步修改，使其更加符合發展和實際需要。同時，制定和實施嚴于國家大氣污染控制標準的地方標準，注重發揮其引領和倒逼作用。截至2018年底，在用的北京地方大氣污染物控制排放標準已達45項，涵蓋燃燒源、移動源和工業污染源等方面，為實施各項大氣污染治理措施提供了重要的標準體系支持。
（二）推進區域聯防
自2013年以來，北京市將區域協調、聯防聯控作為大氣污染防治的根本，強化跨區域協防共治。
1. 成立協調機構。2013年底，北京市牽頭，獲得原環保部、國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、中國氣象局等七部委和河北、天津、內蒙古等六省（市、區）的支持，成立了京津冀大氣污染防治協作小組，建立了京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制。2015年5月，河南省、交通運輸部又加入協作機制。2017年，根據京津冀大氣污染傳輸規律，原環保部將北京市、天津市及河北省、山西省、山東省、河南省的26個城市（“2+26”城市）確定為京津冀大氣污染傳輸通道，作為區域大氣污染治理的重點。2018年京津冀大氣污染防治協作小組升級為京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組，從國家層面推動區域大氣污染治理。
2. 統一規劃和政策。從2013年開始，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組和原環保部等國家部委，先后發布了針對區域大氣污染治理的多項規劃方案和年度措施，提出統一要求。2016年京津冀三地統一實施機動車國五排放標準和油品質量標準；2017年“2+26”城市全面供應符合國六標準的車用油品、京津冀三地聯合發布了《建筑類涂料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》等，對推動區域大氣環境質量整體改善發揮了重要作用。
3. 加強合作共治。2015年，北京市與河北保定市、廊坊市建立了大氣污染治理“結對合作”關系，對上述兩市在小型燃煤鍋爐淘汰、大型燃煤鍋爐污染治理等方面給予資金和技術支持，為區域合作治理大氣污染作出示范。開展機動車污染治理專項協作，區域內多地共同開展新車一致性檢查，實施機動車排放違法行為異地處罰。建成京津冀及周邊地區大氣污染防治信息共享平臺，實現七省（區、市）空氣質量、重點污染物減排等信息實時共享。聯合應對空氣重污染，2017年在“2+26”城市范圍統一了空氣重污染預警分級標準，規范了預警發布、調整和解除程序，及時啟動區域性重污染應急，協同采取減排措施。通過區域聯防共治，2013—2017年區域減排為北京PM2.5年均濃度下降貢獻了7μg/m3，貢獻率為23%。
（三）實施精準治
北京市根據PM2.5源解析結構，突出主要矛盾，采取“點穴”的方式，集中力量精準發力。
1. 采取“煤改電、氣”的方式，調整能源結構。一是開展燃煤鍋爐治理。相繼建成四大燃氣熱電中心，替代燃煤電廠。截至2018年，累計完成4.08萬蒸噸燃煤鍋爐清潔能源改造或拆除，基本實現了全市無燃煤鍋爐。二是開展散煤治理。按照宜電則電、宜氣則氣的方式治理散煤，目前平原地區已基本實現“無煤化”。三是經濟補貼。實施“煤改電”低谷電價政策，夜間時段用電優惠，通過增加第一階梯氣量，減少用戶的經濟負擔，讓群眾用得起，鞏固了“煤改電、氣”的成果。截至2018年底，北京市燃煤消費總量下降到400萬噸以內，優質能源比重提高到96%以上，與燃煤直接相關大氣污染物SO2濃度與世界發達國家水平相當。2013—2017年鍋爐整治、民用燃料清潔化措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為35%，對SO2減排的貢獻率為83%，對NOx減排的貢獻率為29%。
2.“停、退、治”三管齊下，優化產業結構。一是嚴格環境準入。修訂并發布了《北京市工業污染行業生產工藝調整退出及設備淘汰目錄（2017年版）》《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2018年版）》。二是以退促降。2013年以來關停了2600余家印刷、鑄造、家具等行業的一般制造業污染企業；完成1.1萬家“散亂污”企業的分類處置，對工業污染源全部采取了脫硫、脫硝、除塵、揮發性有機物治理等措施。三是以治促降。在全國率先實施3.4萬蒸噸燃氣鍋爐低氮改造，單臺減排氮氧化物50%以上；組織實施了400多項環保技改項目工程，完成重點行業揮發性有機物減排任務；完成了火電、造紙、水泥、鋼鐵、石化共計51家企業排污許可證的核發。2013—2017年產業結構調整措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為17%，對NOx減排的貢獻率為10%，對VOCs減排的貢獻率為49%。
3.“車、油、路”治理同步，控制機動車排放污染。一是加嚴地方標準。目前，北京市制定和修訂了30余項地方排放標準，涉及新車、在用車、油品等，促進了汽車行業環保的技術進步。二是加強在用車改造。2015年，對8800輛選用SCR系統的國四、國五排放標準在用柴油公交車進行排放改造；自2016年1月起，對新增公交、環衛、郵政、班車、校車、旅游、機場巴士、渣土等8類車輛安裝顆粒捕集器；至2018年為5萬余輛使用2年以上的出租車更換三元催化器。三是區域限行，促進老舊車淘汰。自2015年12月開始，在全市區域內限禁止黃標車行駛；自2017年起國一、國二標準輕型汽油車五環路內限行；自2018年11月起，全市域內禁行國三排放標準柴油貨車；實施小客車按車牌尾號工作日高峰時段區域限行。至2018年共計淘汰老舊機動車216.7萬輛。同時，積極發展新能源車，累計推廣新能源和清潔能源車20萬輛；優化交通結構，大力發展地鐵、公交等公共交通，緩解交通擁堵，有效減少了機動車排放。2013—2017年機動車治理措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為6%、對NOx減排的貢獻率為46%、對VOCs減排的貢獻率為16%。
4.“人防”與“技防”結合，治理揚塵污染。一是治理施工揚塵。對施工工地設定了“6個百分百”要求（工地周邊圍擋、物料存放覆蓋、出入車輛沖洗、現場地面硬化、土方開挖濕法作業、渣土車輛密閉運輸均為100%）。每年對全市約2000個建筑施工工地、150余家混凝土攪拌站實施視頻監控；至2018年共完成了8000多輛渣土車密閉化改造，安裝衛星定位。二是治理道路揚塵。城市主要道路每日清洗兩次以上，二級道路每日進行機械沖刷和清洗，每月對主要道路進行塵土殘存量檢測并對社會公布，全市道路清掃保潔新工藝作業覆蓋率達到88%以上。三是擴大生態環境容量。擴大永定河、潮白河、北運河系等水域面積；開展平原地區百萬畝造林，全市林木綠化率達到60%以上。2013—2017年揚塵治理措施減排對PM2.5濃度下降的貢獻率為7%。
（四）激發全民參與
北京市通過正面激勵和反向督導等方式，激發排污單位與公眾的責任感和參與意識。
1. 完善經濟政策。2013年以來，北京市共投入財政資金約860億元，涉及燃煤鍋爐清潔能源改造、老舊機動車淘汰、工業企業環保技改等治污工程的財政政策已達40余項。城區平房煤改電的用戶補貼金額相當于采暖設備購置費用的2/3，并且采暖用電的電價最高優惠78%。政府對老舊車輛淘汰、重型柴油車改造和購買新能源車實施財政補助或獎勵，2014—2017年對購置新能源小客車提供總額不超過車輛銷售價格60%的財政補助。對企業整體關閉退出和技術改造等，最高補貼標準為300萬元。2018年起，應稅大氣污染物適用稅額確定為12元/污染當量，以法定幅度上限開征環保稅，多排多付稅，少排少付稅。
2. 鼓勵公眾參與。北京市加強群眾性環保宣傳教育，積極搭建報紙、廣播、電視、網絡、微博、微信全媒體環境信息和知識傳播平臺。通過經常性發布環保新聞信息、建成38個公眾環境教育基地、聘任10位知名人士擔任北京環保公益大使、組織青少年開展環保主題藝術節等方式，解讀環保政策、普及環保知識、傳播綠色理念。同時，開通了“12369”環保舉報熱線，打造“有獎舉報”系統，最高獎勵金額達5萬元。通過宣傳教育，進一步引導全社會牢固樹立生態文明觀，推動公眾參與大氣污染治理。
3. 保持高壓執法。北京市設市、區兩級環境執法隊伍，兩支隊伍在環境監察執法中分工合作。對“散亂污”企業等固定源，在常規執法監管的基礎上，2015年開始運用按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留、移送涉嫌污染環境犯罪等5種手段，加大執法處罰力度。對重型柴油車等移動源，實施閉環管理，嚴格路檢路查、入戶抽查和專項執法。2017年北京市成立環保警察隊伍，強化環境執法與刑事司法銜接，提高環境執法的威懾力。2013—2018年全市處罰違法行為21125起，處罰金額82115.18萬元；處罰違法機動車47.14萬輛（次）；查封扣押2311起，停產限產17起；行政拘留204起，調查辦理刑事案件63起，有力打擊了違法行為，促進了達標排放。
同時，加強重污染應急監管。2014年以來，5次修訂《北京市空氣重污染應急預案》，不斷完善預警分級、應急措施、應急響應和組織保障，使預警機制、預警分級和啟動條件更加科學，不同級別的減排比例更加具體，有效發揮了“削峰降速”的作用。嚴格落實應急預案，按預警級別，及時啟動機動車限行與管控、燃煤和工業企業停限產、工地停工、道路保潔等措施。全市有關部門按職責加大應急措施落實情況的檢查，加強執法力度，促進應急預案措施落實到位。不斷加強應急預警，遇有重污染過程，至少提前24小時通過廣播、電視、報紙等傳統媒體和微博、微信以及手機客戶端等全媒體及時發布預警，更從容、更有效地應對空氣重污染。
三、經驗啟示
（一）打贏藍天保衛戰，黨委政府履行生態環保政治責任是關鍵
堅決打贏藍天保衛戰時間緊、任務重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗，地方黨委政府必須增強“四個意識”，做到“兩個維護”，堅定不移全面有效貫徹習近平生態文明思想，落實黨中央關于生態文明建設的決策部署，堅決擔負起生態文明建設的政治責任，嚴格落實生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”要求，結合本地區社會經濟發展的實際，進一步樹立壯士斷腕決心，制定有力的法規、計劃和政策，完善責任清單，健全責任體系。北京市在2013年成立的以市長為組長的北京市大氣污染綜合治理領導小組基礎上，整合原大氣污染綜合治理領導小組職責，成立了市委書記任組長的市委生態文明建設委員會，加強對全市生態環境建設的領導，確保各級黨委政府更好地履行生態環境保護政治責任。
（二）打贏藍天保衛戰，抓住源頭整體規劃是核心
大氣污染表象在“天上”，根子卻在“地下”，是發展方式、經濟結構和消費模式的問題。因此，必須要以改善大氣環境質量為核心，更加注重從源頭入手，堅持綠色低碳發展和可持續發展，堅持城市功能定位，一切從實際出發，注重長遠發展，注重生態保護，注重多規合一，不斷完善城市規劃布局，強化資源環保準入約束，分類推進區域和產業發展。幾年來，北京市貫徹生態環境優先戰略，堅持規劃先行的理念，推動環境規劃參與“多規合一”，不斷加嚴準入門檻，有序疏解非首都功能，加快產業轉型升級，實現經濟發展與生態環境保護同步發展。
（三）打贏藍天保衛戰，聚焦矛盾精準施策是重點
大氣污染治理是一項長期復雜的工程。在具體工作中，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以重點領域和關鍵環節的突破帶動全局，為推進大氣污染治理常態化奠定基礎。因此，大氣污染治理在目標上，要聚焦當前環境空氣質量超標嚴重的PM2.5，由濃度控制轉向濃度與總量控制并重；在內容上，要突出燃煤、機動車、工業、揚塵四大污染源；在時段上，緊盯秋冬季污染防控；在空間上，突出區域大氣污染傳輸通道；在方式上，要由政府主導轉向注重全社會共同參與，從末端治理轉向全過程管控。幾年來，北京市因地制宜，制定了針對性、科學性、可操作性強的整體治污措施，做到精準發力、精準施策、久久為功。
（四）打贏藍天保衛戰，全民行動參與共治是基礎
企業自律治污、公眾自覺減污、社會監督防污是大氣污染防治的基礎。大氣污染防治必須走群眾路線，要凝聚全社會正能量，教育引導全民自覺行動參與共治。要積極開展多種形式的宣傳教育，引導民眾樹立綠色消費理念，自覺養成綠色低碳生活方式；要建立信息公開制度，積極宣傳大氣環境管理法律法規、政策和經驗做法；要通過督察、通報、約談等方式，強化企業治污主體責任，引導綠色生產；要充分發揮新聞媒體監督引導作用，及時回應群眾關心的熱點、難點問題，鼓勵公眾舉報環境違法行為。幾年來，北京市通過多種措施，傳播環保理念，激發全民參與，全市“同呼吸、共責任、齊努力”的治污社會環境正逐步形成。
（五）打贏藍天保衛戰，綜合施策全面治理是良策
大氣污染治理是一項系統性工程，要堅持全面系統的觀點，標本兼治、多管齊下。要從優化能源結構、升級產業結構、調整交通結構、完善法規標準等方面入手，積極推動源頭減量和依法規范治理；要鎖定目標，聚焦突出問題，建立和完善機制，綜合運用行政、經濟等手段精準發力；要強化攻堅克難，加強科技攻關，及早啃掉“硬骨頭”、拔掉“硬釘子”；要充分發揮考核指揮棒作用，倒逼責任到位、舉措到位、效果到位。幾年來，北京市在規劃、機制、法律、標準、技術、政策和行政等方面綜合施策，以超常規的措施和力度全面推進大氣污染防治工作，空氣污染治理步伐加快，空氣質量改善成效顯著。
（六）打贏藍天保衛戰，區域協同聯防聯控是保障
PM2.5污染的區域性特征明顯，在空氣中存留時間長、輸送距離遠、污染范圍廣，任何一座城市都難以獨善其身，單打獨斗只能是事倍功半，必須打破“一畝三分地”思維定式，堅持“一盤棋”謀劃，加強區域協同聯防聯控，建立統一規劃、統一協調、統一監測、統一監管、統一評估的區域大氣污染聯防聯控長效機制，形成“互為支撐、協同配合、聯防聯控”集團式作戰，在大氣污染防治中結成“命運共同體”。幾年來，北京市在京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組的領導下，充分發揮區域大氣污染防治協作機制作用，以“2+26”為重點，共同防污治污，不僅圓滿完成了APEC、“9·3閱兵”、“一帶一路”峰會等重大政治活動空氣質量保障任務，而且還促進了區域空氣質量共同改善。
